Samhälle Åsikt
Vi kan få ut mycket mer av varje skattekrona
Effektivitet i kommunsektorn handlar inte om låga kostnader eller snålhet, utan om output i relation till kostnaderna. Det finns en enorm potential att få ut mer av våra skattemedel, men då måste staten ge rätt incitament, och såväl SKR som kommunerna själva kliva fram, skriver Robert Gidehag.
Den kommunala sektorn är stor i Sverige. År 2023 uppgick de totala intäkterna till 861 miljarder kronor varav merparten var skatteintäkter (kommunalskatt) – 578 miljarder kronor. I storleksordningen 180 miljarder kom från staten i form av statsbidrag, utjämningssystemet och riktade statsbidrag. Som jämförelse kan nämnas att försvaret kostade 82 miljarder 2022. Bara i statsbudgeten för 2023 ökades statsbidragen till kommunsektorn (både kommuner och regioner) med 16 miljarder kronor. Den kommunala sektorn har således stor betydelse även för statens ekonomi. Den kommunala skattesatsen har ökat över tid, 1970 var den genomsnittliga kommunalskatten 21 procent och i dag är den över 32 procent. Därmed utgör den en betydande del av de skatter som inkomsttagare i Sverige betalar.
Kommunerna sköter också några av de välfärdstjänster som är basen i välfärdsåtagandet och som upplevs som viktigast av medborgarna såsom förskola, grundskola, gymnasium och äldreomsorg. Det finns således all anledning att sätta kommunernas verksamhet och ekonomi under lupp.
Detta sker också. Det medialt mest förekommande handlar om det som många förknippar med ”slöseri”. Det handlar då om hur kommuner prioriterar. Den som gör detta bäst och mest frekvent är nog Skattebetalarnas förenings ”Slöseriombudsman”. Exemplen sträcker sig från saker som kan vara extremt dyra som stora arenor, till saker som kan uppfattas som onödiga som ett badhus för mycket, till rena tokerier som kamelcentret i Angered. Och det finns många sådana exempel som är viktiga att lyfta fram av flera skäl. Dels ett principiellt, skattemedel drivs som bekant ytterst in med tvång. Det krävs därför stor varsamhet i vad man tvingar ett kollektiv att betala, att det ska finnas någon form av brett allmänintresse bör ses som ett minimikrav. Dels ett ekonomiskt förstås. Även om många av dessa exempel är betydelselösa ur ett större ekonomiskt perspektiv är inte alla det och dessutom summerar helheten till en hel del pengar.
Men trots allt är det inte i dessa typiska ”slöseriexempel” som den stora potentialen finns. Den finns i stället i hur väl kommunens kärnverksamheter sköts, vilket då inte handlar om prioriteringar utan om effektivitet. Tyvärr är ordet ”effektivitet” ett mycket missförstått ord. Många, och det gäller även de som borde veta bättre, tänker på detta som bara låga kostnader. Dessutom att dessa låga kostnader åstadkoms genom någon form av ”snålhet” som försämrar verksamheten. Typiskt indragen jullunch eller personal som ”springer snabbare”.
Det räcker alltså inte med att ha låga kostnader.
Detta är en stor missuppfattning. Effektivitet handlar rent matematiskt om en kvot där någon form av output sätts i relation till kostnader. I fallet med kommuners kärnverksamhet handlar det om någon form av kvalitetsmått som relateras till kostnad för tjänsten. Just eftersom man försöker mäta kvalitet handlar det om effektivitet och inte produktivitet (som det hade varit frågan om mätningen i stället hade varit till exempel antalet äldre i relation till kostnad). En kommun där eleverna lär sig mer jämfört med en annan kommun men till en lägre kostnad har högre effektivitet. Det räcker alltså inte med att ha låga kostnader.
Nu tillkommer förstås en försvårande omständighet. Kommuner har väsentligt olika förutsättningar. Det är inte relevant att rakt av jämföra skolresultat i Danderyd med skolresultat i Överkalix. Mellan kommuner skiljer sig antalet högutbildade, antalet med utländsk härkomst, geografiska avstånd, demografi i form av ålder och vårdtyngd hos befolkningen med mera, med mera. Därför måste man ta hänsyn till sådana skillnader innan man kan jämföra.
Det görs självklart när effektivitetsstudier görs. Och det har gjorts ganska många genom åren. Jag skulle våga påstå att det råder stor konsensus om att det finns stora effektivitetsskillnader mellan kommuner. Det finns åtminstone två studier från ESO som har studerat detta. En från 2016 uppskattar en total potential om i storleksordningen 10–15 procent i kommunsektorn. Det är förstås mycket pengar. Vad detta betyder är alltså att det skulle vara möjligt att få ut 10–15 procent mer välfärd för de pengar som satsas eller leverera samma välfärd som i dag till 10–15 procent lägre kostnad.
Svenskt Näringsliv har också i omgångar gjort liknande studier. Nu nyligen med en så kallad ”DEA-modell” som är lite av ”state of the art” inom forskningen på detta område. Den landar i att den totala effektiviseringspotentialen för Sveriges kommuner uppgår till cirka 90 miljarder för verksamheter som utgör 50 procent av kommunernas omsättning. Ett belopp som motsvarar försvarsbudgeten alltså. Givetvis har hänsyn till strukturella skillnader mellan kommuner tagits.
Det är viktigt att inse att detta är modeller och potentialen är uppskattad med dessa. I verkligheten kan effektiviseringspotentialen förstås vara mindre eller större och alla kommuner kan kanske inte förväntas uppnå sin fulla teoretiska potential. Men att det finns en potential är det viktiga budskapet och bland annat därför har den av regeringen tillsatta ”Produktivitetskommissionen” ett uppdrag att studera även kommunsektorn. Man ska också komma ihåg att modellerna utgår från vad som är effektivt just i dag – alltså jämför med den effektivitet som redan finns i vissa kommuner. Rimligen kan, inte minst med digital teknik, effektiviteten öka ännu mer över tid.
Tanken att det finns en potential att effektivisera har funnits länge, men väldigt lite händer.
Som sagt – tanken att det finns en potential att effektivisera har funnits länge och är tämligen okontroversiell. Exempelvis finns en omfattande databas som kommuner kan använda för att jämföra nyckeltal för att se hur man ligger till. Men väldigt lite händer. Frågan är varför det är så. Ibland hör jag förklaringen att det skulle ha med det kommunala utjämningssystemet att göra. Men det stämmer inte i fallet med effektivisering. Om kommuner lyckas få loss resurser på detta sätt ”straffas” de inte av utjämningssystemet – som ju är fallet om man ökar sin skattebas.
Den övergripande orsaken är i grunden att kommunal verksamhet inte är en marknad. I den privata sektorn och näringslivet finns en naturlig vilja och behov av att ständigt effektivisera och höja sin produktivitet. Annars blir man till sist utkonkurrerad. Så fungerar det inte i planekonomiskt styrda verksamheter.
I stället behöver staten skapa incitament så gott det går. I grunden genom både morot och piska. Vad gäller piska kan man tänka sig att vara mer sparsam med höjningar av statliga bidrag och/eller utreda möjligheten att införa ett kommunalt skattestopp. Vad gäller morot finns en ESO-rapport som föreslår en ”effektivitetsbonus” där kommuner som förbättrar sin effektivitet skulle belönas via statsbidrag. ”Utjämningskommitténs” förslag om en kommundelegation för att stödja kommuners effektiviseringsarbete kan också vara ett bidrag. Särskilt om en sådan delegation får som deluppgift att arbeta fram förutsättningar för en effektivitetsbonus (ta fram accepterade och tillförlitliga effektivitetsmått). En strukturreform med inriktning på färre och större kommuner är sannolikt en viktig pusselbit. Min gissning är att den för effektivitet ytterst viktiga kompetensförsörjningen skulle underlättas av detta.
Sist men inte minst behöver kommunsektorn, alldeles oavsett nationell politik, bli bättre på att själv arbeta med de här frågorna. Det finns en hel del material som utreder vad de effektiva kommunerna faktiskt gör. Konkurrensutsättning av egen regi tycks vara en pusselbit. En annan handlar om styrning och ledning såsom budgetprocess, ansvarsfördelning och arbetet med mål. Kommuner kan lära av varandra. Jag anser att SKR på ett tydligare sätt borde kliva fram i de här frågorna och uppmuntra kommuner i deras effektiviseringsarbete. Här har vi inte talat om upphandling där det också finns stora summor att spara.
I sammanfattning vet vi att det finns en stor effektiviseringspotential i kommunsektorn. Att ta tillvara den är av största vikt för både näringslivet och för skattebetalarna. Omvärldsläget gör att statens prioriteringar måste vara något annat än ökade statsbidrag samtidigt som demografin sätter press på kommuner. Skattesatserna är som bekant redan höga i Sverige och hämmar tillväxt och utvecklingskraft. Det är hög tid för både kommuner och stat att öka takten i det här arbetet. Min gissning är att ett sådant arbete också skulle vara populärt bland väljare givet att man tydligt kommunicerar vad effektivitet faktiskt handlar om. Mer för pengarna – det torde vara ytterst okontroversiellt.