Adam Danieli:
Dags att skrota försvarsberedningen
Samhälle Åsikt
Försvarsberedningen ska kallas in igen. Bättre vore att låta försvarspolitiken genomgå samma offentliga debatt och prövning som de flesta politikområden. Försvaret blir inte mer långsiktigt av beslut i slutna rum, skriver Adam Danieli.
”Vi måste kalla in försvarsberedningen!” Så lät det från regeringen i samband med årets Sälenkonferens med Folk och Försvar. Inom kort, berättade försvarsministern, skulle företrädare för samtliga riksdagspartier bjudas in till möte om försvarets utveckling – och förhoppningsvis komma överens om… ja, vad då?
Allt mellan himmel och jord, verkar det som. I regeringens inbjudan listas försvarets framtid, det civila försvaret, försörjningsberedskapen, svensk förmåga kopplat till Natos förmågeprocess, genomförandet av det senaste försvarsbeslutet och eventuella behov av att snabba upp upprustningen av totalförsvaret. De ekonomiska ramarna sattes av förra försvarsberedningen till 300 miljarder kronor – ungefär en fjärdedel av statsbudgeten – och nu ska samma instans bestämma detaljerna i hur det blir pang för pengarna.
Inför beredningens första möte i förra veckan började också de sedvanliga buden från partierna trilla in.
Inför beredningens första möte i förra veckan började också de sedvanliga buden från partierna trilla in. Peter Hultqvist och Morgan Johansson – Socialdemokraternas ledamöter – såg chansen att utverka regionalpolitiska eftergifter och krävde bland annat ett nytt regemente i Kiruna och utbyggd verksamhet på Gotland.
Miljöpartiet vill i sin tur att pengarna ska satsas på energi- och livsmedelsförsörjning. Vänsterpartiet vill inkludera satsningar på välfärden och järnvägen, och Sverigedemokraterna på vägunderhåll. Allt, givetvis, för att ”stärka Sveriges försvar” – och inte som dåligt maskerad partipolitik.
En liten grupp politiker ska bakom lyckta dörrar sätta sprätt på 300 miljarder – snabbt och gärna på sina käpphästar. Vem fick för sig att det här var ett bra sätt att försvara Sverige?
***
Försvarsberedningen är en egendomlig institution i svensk politik. Första gången ett organ med det namnet inrättades var 1911, på initiativ av statsminister Karl Staaff. Syftet var att lösa ut konflikter kring försvarets finansiering i ett förkrigstida Europa. Genom en särskild parlamentarisk grupp ville Staaff stärka de folkvaldas insyn i militären och mobilisera stöd för sin nedrustningslinje, i strid med både kungens och amiralernas vilja.
Parlamentariska organ för beredning av försvarsfrågor har sedan avlöst varandra. Dagens försvarsberedning är formellt en stående parlamentarisk utredning under Försvarsdepartementet, tillsatt i början av 1990-talet och kontinuerligt verksam för att ta fram underlag till de så kallade försvarsbesluten – de återkommande riksdagsbeslut som slår fast huvudinriktningen för försvarspolitiken. Beredningen består numera av representanter från samtliga riksdagspartier.
Till kommittén är knutet ett sekretariat och ett stort antal experter från det försvarspolitiska toppskiktet. Den är, med andra ord, en demokratisk ”cell” med egen utredningskapacitet, sakkunskap och representation från både regering och riksdag. Och även om vissa analyser och beslut blir offentliga, sker det mesta av arbetet vid sidan av den ordinarie parlamentariska processen.
För om det är något det verkar finnas samsyn kring i försvarspolitiken, så är det de senaste decenniernas misslyckanden.
Utfallet är det dock få som är nöjda med. För om det är något det verkar finnas samsyn kring i försvarspolitiken, så är det de senaste decenniernas misslyckanden. Sverige hamnar ständigt fel, vare sig det handlar om den alltför optimistiska nedrustningen i början av 2000-talet, värnpliktens avskaffande och återinförande, materielanskaffning eller personalförsörjning. Den som vill läsa en svidande uppgörelse med styrning, långa ledtider, order och kontraorder kan ta del av kanslirådet Robert Ihrfors redogörelse här på Smedjan.
Inte bara har beredningen varit en dålig lösning på dessa problem – många av dem är sprungna ur konstruktionen: svag insyn, grupptänk och ovilja att erkänna försvarspolitikens avvägningar. Det är svårt att se hur detta demokratiska undantag har gynnat Sveriges säkerhet. Det är hög tid att göra sig av med hela modellen.
***
Det centrala argumentet från försvarsberedningens förespråkare är att en särskild beredning skapar förutsägbarhet. Försvarets långa ledtider sägs kräva politisk stabilitet. Men det resonemanget har tre problem.
För det första är långa ledtider inte något unikt för försvaret, utan gäller mycket av den offentliga verksamheten. Sjukvård, kriminalvård, högskolepolitik och domstolsprocesser är bara några exempel på områden som planeras och byggs över många år. Regler för medborgarskap och uppehållstillstånd påverkar människors beslut på decenniers sikt. Ändå tolererar vi tydliga alternativ och öppen demokratisk debatt på dessa områden.
För det andra har försvarsberedningarna varit notoriskt opålitliga. Under de senaste två decennierna har man återkommande gått tillbaka, rivit upp och konstaterat att den karta man kompromissat fram stämt dåligt med verkligheten.
Den som går igenom försvarsbesluten 2004, 2009 och 2015 får ta del av helt olika analyser av både säkerhetsläget och försvarets framtida behov. Omställningen från operationsförsvar till insatsförsvar och en avvecklad värnplikt blev i praktiken obsoleta snabbare än de kunde sättas i verket. Kursändringar var förvisso nödvändiga – men de blev mer drastiska än långsiktiga, och mer ryckiga än i många jämförbara länder.
Detta historiska facit undergräver idén om att beredningsmodellen skulle ge särskild långsiktighet. Stabilitet kräver vikter och motvikter.
Ryckigheten tycks dessutom bara ha blivit värre med tiden. I totalförsvarsbeslutet 2021–2025 ligger fokus tydligt på Sveriges bilaterala försvarssamarbete. Hotet från Ryssland bedöms förvisso som fortsatt högt, men inte som ökande. Natos betydelse tonas ned, och ett svenskt medlemskap nämns inte med ett enda ord. I stället konstaterar regeringen att EU-samarbetet är Sveriges främsta säkerhetspolitiska plattform.
Så sent som 2020 var det alltså inte möjligt att diskutera ett svenskt medlemskap på högsta politiska nivå. Tankeförbudet kring Nato var fortfarande effektivt. Sedan ändrades verkligheten genom Rysslands fullskaliga invasion av Ukraina. Hela etablissemanget svängde på stående fot och lämnade, i bred samsyn, in en ansökan som i efterhand måste anses ha varit både dåligt underbyggd, alldeles för sen och svagt demokratiskt förankrad.
För det tredje är Sveriges internationella förtroende – som ofta sägs följa av breda uppgörelser – inte märkbart högre än i jämförbara länder. Vi har inte haft en mer förutsägbar försvarspolitik än våra grannar, trots att de saknar en motsvarande institution, och har därför inte kunnat dra nytta av någon tydlig extra trovärdighet i försvarssamarbeten. Förutsägbarheten blir därmed något av en chimär.
***
Även om förutsägbarhetsargumentet inte bär kan man alltjämt hävda att det behövs ett specialiserat organ för komplicerade försvarsfrågor. Två principiella invändningar talar emellertid emot institutionen som sådan.
För det första är det demokratiskt tveksamt att en av vår tids viktigaste politiska frågor hanteras med så begränsad folklig förankring. Försvarspolitik måste av förklarliga skäl rymma viss sekretess. Men vi har också valt att lägga sådant som faktiskt skulle kunna diskuteras offentligt i dunkel.
Utgångspunkten i den demokratiska processen är att partier lägger fram egna förslag, argumenterar öppet, röstar och därefter kan ställas till svars. Det ger genomlysning och ansvarsutkrävande.
I försvarsberedningen gäller närmast det motsatta. Partier som de facto tycker radikalt olika i frågor som Nato, internationella samarbeten, värnplikt och ekonomiska ramar förväntas överge rollerna som regering och opposition och kompromissa fram en gemensam linje.
Partier som de facto tycker radikalt olika förväntas överge rollerna som regering och opposition och kompromissa fram en gemensam linje.
Det innebär en gemensam omvärldsanalys, en gemensam problemformulering – och en gemensam väg framåt som serveras medborgarna. Den öppna debatten kringgås. Enskilda förslag granskas inte, utan blir brickor i ett större spel. Och utan tydliga alternativ blir det svårt att utvärdera om vi hade kunnat välja bättre.
Det förklarar också varför ansvarsutkrävandet för de senaste decenniernas politik har varit så svagt: alla partier var med, men ingen är ansvarig. Besluten togs i brett samförstånd. Den som söker ett tydligt svar på varför Sverige gick så långt i nedrustningen får ofta höra att det var ”tidsandan”. Politiken kan liknas vid ett påveval: med jämna mellanrum förkunnas ett resultat, men utan att invändningarna redovisas.
För det andra försvagas utbytet av nya idéer och benägenheten att tänka kritiskt när det finns en stark förväntan på blocköverskridande samsyn. John Stuart Mills idé om den allmänna debatten som en marknadsplats för idéer ersätts av något som liknar en institutionaliserad bunkermentalitet: outliers och fritänkare blir ett problem som ska hanteras, snarare än en resurs att ta tillvara.
I stället för livlig debatt och mångfald av förslag binds alla aktörer vid en långsiktigt fastlagd plan som ska hedras, snarare än prövas.
Det är särskilt illa i en tid då behovet av nytänkande är enormt. Den snabba utvecklingen av drönare, cyberhot och hybrida metoder ställer helt nya krav, vilket inte minst Timbros Rutger Brattström satt fingret på. Innovation riskerar dock att hamna i skuggan av regionalpolitiska förhandlingar om var regementen ska placeras. Det som skulle rikta fokus mot försvarets behov underordnar i praktiken försvaret partipolitisk logik.
***
Insikten att försvarspolitik är lika omstridd, avvägande och – ja – politisk som annan politik kan vara obekväm. Särskilt för ett försvarsetablissemang som ibland låter mer som ett prästerskap än som företrädare för en verksamhet som måste kunna förklaras och prövas av medborgare.
En cyniker skulle kunna peka på att ett starkt skäl till att försvarsberedningen finns kvar i själva verket är att den – tvärtemot syftet för hundra år sedan – stärker ett försvarspolitiskt etablissemang på bekostnad av personer med befogad kritik.
Men oavsett motiv bygger beredningen på ett grundantagande: att försvarspolitik inte riktigt är politik, utan något annat – och att de vanliga demokratiska grundreglerna därför kan sättas ur spel. Det antagandet håller inte. Tanken på säkerhetspolitik som en närmast vetenskaplig disciplin behöver överges. Svensk försvarspolitik behöver mindre slentrianenighet och mer prövning.
Att avskaffa försvarsberedningen innebär dock inte att breda uppgörelser blir omöjliga. Tvärtom: det är rimligt att söka breda överenskommelser i vissa lägen och i vissa frågor. Men då ska det ske när det är påkallat – inte som norm, och inte i en institution som gör kohandel lätt och ansvarsutkrävande svårt.
Vägen till framtidens försvar går inte genom någon konklav.
Omslagsfoto föreställande dåvarande försvarsministern Peter Hultqvist (S) under en pressträff efter försvarsberedningens förhandlingar våren 2022: Pontus Lundahl/TT