Samhälle Åsikt
Lobbyregister är kontraproduktivt
Ett lobbyregister skulle försvaga informationsflödet mellan politiker och allmänhet. Dessutom gynnar det sannolikt stora aktörer på de mindres bekostnad – och ökar snarare än minskar risken för korruption. Det skriver Erik Lakomaa.
Den 7 april lägger regeringen fram en proposition om ett obligatoriskt lobbyregister, baserad på SOU 2025:52. Liknande förslag har utretts tidigare, men både 2000 och 2016 års demokratiutredningar avvisade idén, med motiveringen att de negativa effekterna på informationsflödet mellan medborgare och beslutsfattare ett sådant skulle ha övervägde de förväntade transparensvinsterna. Ingenting som hänt sedan 2016 ger anledning att revidera den bedömningen. Att den ändå återkommer talar mindre för att analysen förändrats än för att något annat driver förslaget.
Den officiella motiveringen är att öka transparensen och minska risken för otillbörlig påverkan. Resonemanget utgår i praktiken från antagandet att lobbying huvudsakligen handlar om att köpa politiska beslut – genom kampanjbidrag eller bidrag till politiskt närstående organisationer (båda delarna ovanliga i Sverige, till skillnad från i den amerikanska kontext som sannolikt inspirerat förslaget) – vilket i så fall skulle göra ett register till ett naturligt verktyg. Det är emellertid inte en helt träffsäker beskrivning av hur lobbying normalt fungerar.
Statsvetarna Hall och Deardorff visar i en ofta citerad studie att lobbying i stor utsträckning fungerar som ett informationsutbyte, där organiserade intressen bistår beslutsfattare som redan delar deras grundläggande uppfattning med underlag som annars inte skulle finnas tillgängligt. I denna mening är lobbying en del av arbetsdelningen i lagstiftningsprocessen snarare än ett avsteg från den.
I denna mening är lobbying en del av arbetsdelningen i lagstiftningsprocessen snarare än ett avsteg från den.
En handläggare på ett departement har sitt perspektiv, och ministern sina politiska prioriteringar, men det som ofta saknas är kunskap om hur en regel slår i en konkret verksamhet. Den kunskapen behöver tillföras tidigt – när en fråga fortfarande är öppen och beslutsunderlaget formas. När ett förslag går ut på remiss är de grundläggande vägvalen redan gjorda. En småföretagare som driver ett tillverkningsföretag vet hur en tillståndsprocess påverkar lagerhållning eller personalbehov, men den kunskapen är mest värdefull innan förslaget är skrivet, inte efteråt. Ju mer teknisk frågan är, desto större är beroendet av den aktör som faktiskt vet hur det fungerar i praktiken, och desto större blir kostnaden om den aktören inte deltar. Ett lobbyregister innebär att sådana kontakter signaleras som avvikande och försvagar därmed informationsflödet i det skede där det har störst betydelse.
Registret adresserar inte otillbörlig påverkan. Korruption, att köpa beslut eller sälja access, är redan kriminaliserat, och ett register förändrar inte i någon avgörande utsträckning incitamenten för denna typ av beteende. Forskningen pekar dessutom i motsatt riktning: Campos och Giovannoni har visat att lobbying och korruption delvis fungerar som substitut. När kostnaden för laglig påverkan ökar avstår inte nödvändigtvis aktörer från påverkan – de väljer en annan kanal. Ett register som gör öppen lobbying dyrare innebär därmed att påverkan förskjuts mot mindre transparenta former snarare än att den minskar.
Det registret däremot påverkar är vilka aktörer som har möjlighet att delta i den lagliga påverkansprocessen. Detta är ett standardresultat inom industriell ekonomi: regleringar med fasta efterlevnadskostnader fungerar som inträdesbarriärer. När kostnader inte är proportionella mot aktörens storlek gynnas etablerade aktörer, medan mindre aktörer trängs ut. Mekanismen är densamma oavsett om det gäller läkemedelsgodkännanden, finansiell rapportering eller miljötillstånd. Det innebär att stora aktörer, även om de föredrar mindre reglering, kan acceptera regler som höjer inträdeskostnaderna eftersom dessa slår hårdare mot mindre aktörer och potentiella konkurrenter. En förhållande som jag också behandlat i min forskning.
Ett lobbyregister är utformat på ett sätt som gör detta utfall förutsägbart. Det kräver att kontakter registreras, aktiviteter rapporteras och regelverk tolkas – en administrativ börda som i stor utsträckning är fast snarare än proportionell mot aktörens storlek. För stora organisationer med egna jurister och kommunikationsavdelningar är kostnaden begränsad. För en snickeriföretagare i Örnsköldsvik som vill föra fram hur en ny regel slår mot den egna verksamheten kan den vara tillräcklig för att avstå från att delta. De perspektiv som når politiken blir i ökad utsträckning de stora aktörernas: näringslivets organisationer, storföretagens och fackförbundens. Beslutsunderlaget försämras inte för att det blir för mycket lobbying, utan för att det blir för lite av rätt sorts lobbying.
Effekten blir att påverkan kan kanaliseras via aktörer som inte omfattas av regelverket, vilket gör transparensen selektiv snarare än generell.
Förslaget undantar samtidigt myndigheter, kommuner och ideella organisationer, trots att dessa är centrala aktörer i påverkansprocesser. Effekten blir att påverkan kan kanaliseras via aktörer som inte omfattas av regelverket, vilket gör transparensen selektiv snarare än generell. Samtidigt kvarstår det demokratiska problemet att myndigheter – vars uppgift är att genomföra den politik som riksdagen beslutat – aktivt verkar för att förändra denna politik. Det problemet adresseras inte av ett register som undantar just dem.
Att en reglering får dessa effekter utesluter inte att den genomförs. Bruce Yandle har beskrivit hur koalitioner av ”baptister och hembrännare” uppstår kring regleringar (i originalexemplet förbud mot alkoholutskänkning på söndagar) där vissa aktörer argumenterar i termer av allmänintresse medan andra gynnas materiellt utan att behöva säga det. De behöver inte samordna sig; det räcker att de vill samma sak av olika skäl. I fallet med ett lobbyregister är koalitionen lätt att identifiera: aktörer som uppriktigt vill öka transparensen, och etablerade organisationer som gynnas av att kostnaderna för politisk påverkan ökar eftersom dessa kostnader slår hårdare mot mindre aktörer och potentiella konkurrenter.
Den underliggande drivkraften bakom lobbying påverkas däremot inte. Den bestäms av hur mycket staten har att fördela: avkastningen på politisk påverkan ökar i takt med antalet diskretionära beslut om tillstånd, undantag och subventioner. Ju fler sådana beslut som fattas, desto starkare blir incitamentet att påverka dem, och desto mer resurser läggs på påverkan i stället för produktion. Det är kärnan i den nationalekonomiska litteraturen om rent-seeking. Ett lobbyregister förändrar inte denna logik. Det förändrar endast vilka aktörer som har möjlighet att agera inom den.
Den reform som på ett systematiskt sätt skulle minska lobbyingens samhällsekonomiska kostnader vore att minska det politiska utrymmet för sådana beslut – färre diskretionära tillstånd, färre subventioner och färre undantag som kan sökas; en mindre politisk domän. Det är en mer krävande reform, och en mindre politiskt tilltalande sådan. Det är sannolikt också därför den inte föreslås.