Medborgare utan representation

För den som inte bor i ett storstadsområde är vardagen ofta beroende av vad kommunen och landstinget levererar. De styr barnens utbildning och föräldrarnas äldreomsorg, och ser (åtminstone i teorin) till att sjukvården och kollektivtrafiken fungerar.

Allt medan gränserna för det offentligas maktutövning har flyttats framåt och dess anspråk på medborgarnas plånböcker ökat – kommunal- och landstingsskatten har fördubblats sedan mitten av 60-talet – blir dock avståndet mellan medborgarna och de folkvalda allt större. Medan förr medlemmar ur lokalsamhället satt i stadsfullmäktige, har stadsfullmäktige i dag blivit en karriär i sig, en så krävande karriär att det kan vara svårt att ha ett annat arbete samtidigt.

Resultatet är att även lokalpolitiker snarare blivit förvaltningens talesmän gentemot medborgarna än vice versa. Partierna fungerar snarast som konkurrerande eliter, och det är bara när de röstar på den ena eller den andra eliten som många medborgare över huvud taget deltar i det offentliga samtalet. Dessa eliter har dessutom snarast blivit självförsörjande, eftersom de inte är beroende av medlemsavgifter utan finansieras av skattepengar.

De förvaltningar som i stora delar av landet har blivit garanten för att människors vardag fungerar är på god väg att utvecklas till självförvaltande jätteorganisationer med vad som i praktiken är en monopolställning. Sverige håller på att röra sig tillbaka till den blandekonomi vi en gång lämnade – utan att medborgarna riktigt märker att det händer.

Den försvagade basen

Han var markerat marknadsliberal och stod för frihandel och den näringsfrihet som införts 1864. Men han beundrade samtidigt Preussen och kritiserade England och Frankrike för en individualism som i de länderna skapade likgiltighet för det gemensamma och som bäddade för en växande statsmakt:

Kommunernas frigörelse betyder knappast ett politiskt framsteg, om det kommunala samhällslifvet återföder nyssnämnda motsättning mellan embetsmän och private, om det kommunala embetet, liksom statsembetet, blir aflönad tjenst, och medborgarens verksamhet inom kommunen, liksom inom staten, är inskränkt till omröstning och val. Men den betyder oändligen mycket, om den kommunala sjelfstyrelsen fotas på den private medborgarens lagliga förbindelse till tjänstgöring i samhällets värf, om det kommunala embetet blir oaflönat, hedrande uppdrag, om kommunalstyrelsen, så att säga, blir en tillämpning af konskriptionssystemet i och för fredens värf.

Författaren till denna tes är i dag glömd, men historikern och politikern Hans Forssell tecknade 1870, sju år efter det att de borgerliga kommunerna separerats från socknarna, själv idealet bakom den participativa demokrati som länge varit ett svenskt föredöme. (Uppsatsen ”Individualism och sjelfstyrelse” finns med i hans Studier och kritiker från 1875.) En kommun eller ett landsting skulle inte vara en lokal utpost för en central statsmakt, utan en den lokala gemenskapens enskilda uppgift. Genom dem skulle medborgare, i synnerhet lokala eliter, fås att bära sin del av samhällets ledning, och folkstyret ges liv och innebörd.

Forssell ville aktivt mobilisera medborgare. Ett centralistiskt system, där en professionell politisk makt erbjöd förvaltning mot betalning, inte engagemang, var en nationens olycka. Hans perspektiv var länge rådande, men i dag handlar diskussionen om kommunal politik om annat. Sveriges vardag har glidit in i det Forssell ville förhindra, och med detta har själva basen försvagats för det folkstyre som anses böra bygga på medborgarnas lokala politiska engagemang.

Det enorma Kommunalsverige

När kommuner och landsting syns i medier, är orsaken för det mesta skandaler, som kostnadskaruseller vid Nya Karolinska, vanvård i äldreomsorg eller oegentligheter vid arenabyggen. Ibland ges karikerade bilder av provinskommuners politik, som i TV-serien Starke man. När själva det politiska engagemanget kommer i blickpunkten, riktas uppmärksamheten mot speciella problemorter med lågt valdeltagande. En mer nyanserad diskussion möter vi visserligen i specialorgan som Dagens samhälle, men inte i det allmänna offentliga rummet.

Kanske tiger hälsan still? Svaret på den frågan blir desto viktigare, då Kommunalsverige i dag är omfattande. Kommun- och landstingspolitiker är Sveriges största arbetsgivare. Går man till den officiella statistiken finner man fakta med hårda konturer: över 10 procent av Sveriges befolkning – cirka 1,2 miljoner – arbetar för dem. För knappt 15 år sedan var de knappt en miljon. Staten är arbetsgivare för långt färre: 370 000. Kommun- och landstingssektorns intäkter var 2016 cirka 988 miljarder (varav 31 gick till transfereringar). Statens var ungefär lika stora – 1 001 miljarder – men av dem gick betydligt mer till transfereringar: 562 miljarder. Den del av statens verksamhet som framträder på annat vis än genom insättningar på bankkonton är alltså ungefär hälften av kommun- och landstingssektorns.

En kommun eller ett landsting skulle inte vara en lokal utpost för en central statsmakt, utan en den lokala gemenskapens enskilda uppgift.

I synnerhet för den som inte bor i ett storstadsområde – och 6 miljoner svenskar gör inte det – är kommuner och landsting också den helt dominerande leverantören av vardagsservice när det gäller utbildning, äldreomsorg, sjukvård och besläktade områden. Vi bor ofta hos kommunala fastighetsbolag, och tar sannolikt dagligen en kommunal buss till skolan eller jobbet.

Den välfärdsproducerade offentliga sektor vi möter i vardagen är således huvudsakligen kommunal, och i den mån den utvecklas sämre än vad som vore möjligt drabbas de flesta av oss. Ytterst få har resurser nog att själva finansiera den service som kommuner och landsting ger. Kommunsektorns expansion kan också avläsas i skattesatserna: 1964 var denna (kommun och landsting sammanlagt) 16,50, tio år senare 24,03, 1992 hade den stigit till 31,04 och i år ligger den på 32,12. Siffrorna står tydliga och svarta hos Ekonomifakta.

Leds denna vittomfattande välfärdsproduktion av ett väl fungerande och brett förankrat folkstyre? Eller har sektorn gradvis utvecklat sig till något annat?

I enhetsstaten

I dag kretsar debatten om svenska kommuners verksamhet i stort – när den förs – sällan om medborgarengagemang. I stället hör vi argument om behovet av kommunsammanslagningar för att attrahera kompetenta specialister och ge dessa karriärmöjligheter. En interkommunal konkurrens har också uppstått när det gäller tillväxt. Kommunledningar tävlar om att skapa expansion och befolkningstillväxt. Resultatet har blivit en strävan till ett slags management av hela samhällen. Perspektivet har senast belysts av en docent Josefina Syssner vid Centrum för kommunstrategiska studier.

Samtidigt har toleransen gentemot regionala och lokala variationer i kommunala servicenivåer eller bidragsstandarder blivit minimal. Att vård, skola eller omsorg i en ort skiljer sig från hur det är i en annan, att stad skiljer sig från land eller skogsinland från jordbrukskust, blir huvudrubriker i media, vilket nog också avspeglar en bred opinion. För merparten av oss är Sverige en enhetsstat, där villkoren kring offentlig service ska vara desamma, oavsett om man bor i Djursholm, Bastuträsk eller Sjöbo.

I samma anda diskuteras de verkningar som uppstår när glesbygdskommuner krymper. Men är det så självklart att villkoren exempelvis för att bli riktigt gammal ska vara likadana på Kungsholmen som i Ydre? Ja, i en enhetsstat är det så, och ett tecken på att vi medborgare inte anser oss direkt ansvariga för hur det är där vi själva lever och bor.

Att medborgarinflytandet ska ske via riksplanet uttrycks inte minst i den omfattande statliga styrningen av kommunal verksamhet (hur omfattande den faktiskt är framgår exempelvis av rapporter från Statskontoret i ämnet), och existensen av det omfattande interkommunala utjämningssystemet, som frikopplar möjligheterna att ge kommunal service från de lokala resurser som finns till hands för att betala denna. Utjämningssystemet bidrar dessutom till att stärka uppfattningen att kvalitet i den service som ges i första hand är beroende av de resurser som sätts in. Andra faktorer, som förtroendevaldas, chefers och befattningshavares större eller mindre skicklighet i att styra, leda eller utföra kommer i skymundan.

Expertväldet

Den nya kommunallagens sjunde kapitel reglerar särskilt kommundirektörernas ställning som högsta tjänstemannachefer med samlat ledningsansvar för all verksamhet (Stockholm är ett undantag; där är kommundirektören en politiskt tillsatt befattningshavare). Med nödvändighet utses denna av en trång krets förtroendevalda, begränsad även inom den regerande majoriteten.

Kommundirektören är också den person som ska slussa kommunikationen mellan förvaltning och den centrala politiska nivån. Motsvarande ställning i delförvaltningarna has av respektive förvaltningschef, som regelmässigt tillsätts av kommundirektören, inte av sina nämnder. Maktfördelningen mellan chef och nämnd blir därmed redan från början ojämn; det är en annan part som har de verkliga sanktionsmöjligheterna.

En studie som tar upp frågan är Micael Nilssons avhandling Genusregim i förändring (Linköping, 2008). Förutom att studera betydelsen av manligt och kvinnligt granskar författaren de mekanismer som främjar maktkoncentration i kommunala förvaltningar. En följd av en stark förvaltning är, kommer han fram till, att den politiska motsidan koncentrerar sin makt även den – pampväldet blir följden av att inflytandekapitalet behöver koncentreras för att kunna påverka det professionella beslutsfattandet.

Utjämningssystemet bidrar dessutom till att stärka uppfattningen att kvalitet i den service som ges i första hand är beroende av de resurser som sätts in.

Dagens kommunala organisationer är mångfacetterade verksamheter med otaliga specialister, alltifrån IT-experter till demenssakkunniga, avtalsjurister till stadsarkitekter. En lekman kan naturligtvis inte ta över någon av dessa poster utan katastrofala följdverkningar. Även styrningen har dock försvagats. Direktkontakt har bevarats i någon grad i myndighetsutövandet. Socialnämnders arbetsutskott fattar beslut om familjers situation, byggnadsnämnder avgör om ett hus ska få se ut på ena eller andra sättet. De förtroendevaldas reträtt från att själva direkt befatta sig med det kommuner och landsting gör i sin tjänsteproduktion, som skola och omsorg, är långt mer markerad.

På ett mer osystematiskt plan märks även förskjutningen av inflytandeambitioner i de utbildningar som politiska partier erbjuder sina kandidater inför valen. I en av dessa ges den oerfarne rådet om han eller hon är osäker att man alltid kan ställa frågor under ett nämndsammanträde. Själv blev jag lite tagen när jag mötte en ledamot i ett kommunalt strategiskt aktiebolag som konstaterade att det var så roligt att vara med i styrelsen eftersom ”man fick lära sig så mycket”. Att ledamoten satt där för att inta en något mer aktiv roll tycks inte ha föresvävat vederbörande.

Politik i en sluten bubbla

Enligt organisationen Sveriges kommuner och landsting finns det i dag 36 800 kommunalt förtroendevalda. Innebär folksamling i detta sammanhang kraftsamling? Vi har allmänt sett mycket stort förtroende för politiken. I Medieakademiens förtroendebarometer är det visserligen endast omkring 16 procent som har mycket eller ganska stort förtroende för politiska partier. Däremot har cirka 55 procent ganska stort eller stort förtroende för det politiska systemet i stort och cirka 30 procent har mycket eller ganska stort förtroende för den egna kommunen och det egna landstinget.

Däremot är det nog oklart på vad detta förtroende grundas. Den tidigare föreståndaren för IHR, docenten Chris Ottander, brukade fråga sina studenter om förtroendet kunde vara en kampanjeffekt, och fullföljde resonemanget genom att undra hur mycket de politiska partierna och offentliga institutionerna behövde lägga ned på tillitsskapande kommunikation för att behålla förtroendesiffror i ett allt mer diversifierat samhälle. I dag ges partier betydande skattemedel som till stor del går till just detta ändamål.

Den starkaste trend vi möter om vi granskar dagens politiska partier är det radikala medlemstappet. Enligt en skattning var 1,6 miljoner med i ett politiskt parti 1979. Det motsvarar 19 procent av alla svenskar. För 2017 var motsvarande siffra 256 000 – 2,5 procent av Sveriges befolkning.

I nuläget har den stora majoriteten av medborgare att välja mellan konkurrerande politiska eliter, men deltar inte i det politiska samtalet på annat sätt. Den svenska varianten präglas av att de lokala politiska eliterna alltmer sällan är förankrade i baser utanför det politiska systemet; i stället har de sin grund inom det.

Medan advokaten, provinsialläkaren och konsuln för 100 år sedan återfanns i stadsfullmäktige har politiken för de ledande i dag blivit en karriär i sig.

En tidigare generation väljare kunde möta valda från arbetarrörelse, bondekooperation, från professioner eller företagsvärld. I dag är rekryteringen långt mer sluten. Sannolikt har allt färre förtroendevalda i dag i sitt erfarenhetsbagage vanan från annan kvalificerad verksamhet. Medan advokaten, provinsialläkaren och konsuln för 100 år sedan återfanns i stadsfullmäktige har politiken för de ledande i dag blivit en karriär i sig, en karriär som ställer sådana krav att de som inte gärna vill släppa ansvarsfulla uppgifter på andra områden förblir utomstående. Att så inte alltid behöver vara fallet visas i konkurrensdemokratin USA. Kandidater på olika nivåer kommer ofta från världen utanför de politiska partierna med en framgångsrik yrkeskarriär i bagaget.

I dag har det lokala partilivet i många kommuner närmat sig ett läge där alternativen bärs av olikfärgade grupper knutna till kanslier och politiska tjänster, till absolut övervägande del finansierade av skattemedel. Gradvis har medlemsfinansiering eller externa bidrag sjunkit i bakgrunden, medan de lokala och regionala anslagen av skattemedel dominerar helt. Ramarna för hur oberoende partier kan vara av offentlig finansiering har dessutom blivit snävare, i och med att den nya Lag om insyn i finansiering av partier trätt i kraft 2018. Här har bestämmelserna skärpts så att kontrollen av bidrag fördjupas ned till enskilda kandidater och ledamöter. Samtidigt förbjuds anonyma bidrag över en maximinivå.

Skattefinansieringen förstärker utvecklingen från medlemsmakt till kanslimakt, en professionalisering inte i nära företrädarskap av det omgivande samhället, utan i separation från detta. De ledande valda tenderar att bli de kommunala verksamheternas talesmän och företrädare snarare än oberoende medborgarrepresentanter.

Den självgående byråkratin

Jag ser med egna ögon hur vanliga fullmäktige- och nämndledamöter allt mer ägnar sig åt särfrågor och detaljer än visar ambitioner att ge uttryck för kunnigt helhetsansvar för kommunens centrala verksamhetsområden. Därmed berövas också förvaltningarna de kvalificerade bollplank och den utblick mot omvärlden styrelser i företag förväntas ge sina verksamheter. Utveckling sker på kommunsektorns egna villkor, med åtföljande risk för snäva ramar och begränsade perspektiv. De förtroendevaldas möjligheter att vara motvikt till förvaltningars egenintressen är försvagade, i synnerhet när stora delar av de eliter som präglar den lokala offentligheten just är kommunanställda. Den ensamme pampen är oftast just det – ensam.

Särskilt tydligt syns den ökade distansen mellan politik och handfast verksamhet i budgetdiskussioner. För några årtionden sedan bestod budgetförslag faktiskt huvudsakligen av siffror; förvaltningar skulle få eller inte få så och så mycket pengar. Det var möjligen en torr fråga, men den tvingade fram realism och ansvarstagande. Somt kunde växa, annat behövde krympa eller avslutas. De som röstade tog ställning till konkreta utfall.

De ledande valda tenderar att bli de kommunala verksamheternas talesmän och företrädare snarare än oberoende medborgarrepresentanter.

Den som går till ett budgetförslag i dag märker hur sifferdelen kommit i bakgrunden, medan allmänna resonemang dominerar textmassan. Ofta är budgetförslag och satta mål dessutom tematiskt uppdelade på ett sätt som inte stämmer med förvaltningsgränser, vilket ytterligare försvagar sambandet mellan politikens beslut och konsekvenser för verksamheten. Egentligen borde det motsatta inträffa, eftersom de politiska partierna fått starkt ökade kansliresurser och därmed utredningsmöjligheter. Men bortsett från storstadsregionerna tenderar den kapaciteten mer användas som stöd till internt agerande inom partisfären. Man sysselsätter sig själv.

Man kan ibland undra var politiska system har sin sociala bas. I Storbritannien låg denna länge i den lokala godsägarklassen, the local gentry. I Sverige fanns den tidigare hos folkrörelserna. I dag tycks den i stället vara begränsad till skattefinansierade kanslier i kommuner och landsting.

Hans Forssell skrev sitt inlägg några år efter det att ett stelt svenskt ståndssamhälle hade fått ett grundskott i och med 1846 års skråupphävande och 1864 års näringsfrihetsförordning. Kommer svenska kommunala organisationer växa och lokala skatter höjas medan det motsvarande lokala partiväsendet försvagas kommer samhället och samhällsekonomi i det Sverige som inte är storstad med tiden allt mer likna förhållandena före de reformerna. Väsentliga delar av vår vardag kommer att präglas inte av mångfald, alternativ och förändringskapacitet, utan av stora självförvaltande organisationer med faktisk monopolställning. Från en under en period stärkt marknadsekonomi går vi tillbaka till den trögare blandekonomi Sverige en gång lämnade, den som då och då med rätta benämndes iblandekonomi.