Samhälle Krönika
Vad gör de i staten efter tre?
Den svenska staten har växt med runt 70 000 heltidstjänster varje år. Men tillväxten beror inte på nya uppgifter eller ansvarsområden, och ingen verkar veta vad de nya byråkraterna gör. Det skriver Adam Danieli, aktuell med rapporten 22 byråkrater om dagen.
”Vad gör de på banken efter tre? Gör de kanske något som allmänheten inte borde se?”
Utbudet av underhållning som det svenska folket erbjöds i slutet av 1960-talet är svårt att imponeras av i dag. Strax efter att Tage Erlander brutit ny mark som första politiker att skoja i tv – när han drog en långrandig vits i Hylands Hörna – valde SVT att storsatsa och sända den inspelade revyn Lådan.
Revyn, som sattes upp första gången 1968, var tänkt att gestalta den vanliga svenskens svåra val och vardagsfunderingar, med nummer som ”Aftonbladet eller Expressen” och ”Har vi råd med socialgrupp 3?”. Som grädde på moset – och förmodligen det enda verkliga bidraget till den svenska vokabulären – finns bankkundens fråga i ”På banken efter tre”.
Sketchen handlar helt enkelt om en bankkund som undrar vad expediten gör efter att banken slutat betjäna sina kunder redan klockan tre. Någonting måste de väl syssla med? Det måste vara viktigt – det är ju ändå en bank – men vad?
Jag kom att tänka på en av Hasse Alfredson och Tage Danielssons mer bortglömda revyer under arbetet med 22 byråkrater om dagen, en rapport där jag har gått igenom utvecklingen av antalet statligt anställda i Sverige. Vad håller alla viktiga tjänstemän på myndigheterna egentligen på med?
Den svenska staten befinner sig nämligen i en mycket kraftig tillväxtfas. Om man lämnar den kommunala och regionala sektorn därhän och bara tittar på arbetskraften i statliga myndigheter ökar den med ungefär 8 000 nya tjänster per år – eller 22 byråkrater om dagen, året om.
Så har det inte alltid sett ut. I början av 2000-talet – framför allt till följd av flera försvarsbeslut kring millennieskiftet, när flera försvarsmyndigheter drogs ned kraftigt – minskade antalet statligt anställda. Det är efter en minimipunkt runt 2008 som expansionen tar ordentlig fart. Från 2008 till 2024 ökade arbetskraften i staten med 37 procent – alltså två till tre gånger så snabbt som befolkningen.
Sätter man siffror på det innebär det att Sverige gick från ungefär 190 000 statliga tjänster 2008 till över 260 000 år 2024. Det är en ökning på runt 70 000 heltidstjänster. För att få perspektiv: ökningen motsvarar ungefär sex nya Arbetsförmedlingar, etablerade på drygt femton år.
Så vad gör då alla nya anställda? Det är inte helt lätt att svara på. Ingen verksamhet har förstatligats under 2000-talet, vare sig från privata aktörer eller från kommuner, så statens löfte till medborgaren har inte blivit större.
De välfärdstjänster som medborgaren möter finns dessutom framför allt på kommunal eller regional nivå – så man kan inte heller säga att välfärden fått fler händer. Och bara omkring 20 000 av de över 70 000 nya tjänsterna finns hos Polisen, Försvarsmakten eller Kriminalvården.
I stället verkar den främsta förklaringen vara en generell personalinflation i staten – något som också Statskontoret har pekat på i en tidigare rapport. Alla delar av staten växer, oavsett om det funnits en uttalad politisk prioritering (som i fallet med Polisen) eller inte. Vi kan alltså inte förklara utvecklingen med en enskild ”misskött” sektor eller med ett fåtal myndigheters arbetssätt.
En pösigare stat är det ingen som har efterfrågat.
Man ska vara försiktig med enskilda exempel. Men i frågan om statliga myndigheter är de alldeles för många för att det ska handla om anekdoter.
Ta Folkhälsomyndigheten, som växte med nästan 50 procent mellan 2014 och 2024 – nästan helt och hållet före pandemin. Eller Skolinspektionen, Naturvårdsverket och Trafikverket, som alla ökade med mer än 50 procent mellan 2010 och 2024. Ingen av dem har fått ett i grunden förändrat uppdrag. Det krävs bara mer arbetskraft för att bära samma ansvar.
I vissa fall har expansionen varit extrem. Skolverket växte med nästan 150 procent mellan 2010 och 2024. Och E-hälsomyndigheten, som ansvarar för driften av digitala läkemedelsregister, startade med drygt 100 medarbetare 2014. I dag är det omkring 800, om man räknar in inhyrd arbetskraft.
Det är svårt att se hur den ständigt växande tjänstemannakåren gynnar medborgaren. Tvärtom verkar perioden där expansionen skett sammanfalla med en ökande uppfattning i allmänheten om att staten sackar efter och får allt svårare att sköta sina kärnuppgifter. En pösigare stat är det ingen som har efterfrågat.
Vad man dock kan vara säker på är att sväll kostar. De 70 000 nya tjänsterna innebär i runda slängar 50 miljarder kronor per år i ökade personalutgifter för staten. Till det ska också läggas den mer svårberäknade prislappen på att ha tiotusentals välutbildade människor i arbetsför ålder uppbundna i byråkrati i stället för i produktiv privat verksamhet. Byråkrati är ett läckage av engagemang och produktivitet.
***
Vad beror då denna allmänna byråkratinflation på? Det verkar ingen riktigt kunna svara på. Men man kan tänka sig flera faktorer som gemensamt kan sätta press på tillväxten.
En central mekanism som varje politiker bör ha i åtanke är att byråkratier har starka egenintressen av att växa. Svenska tjänstemän är ofta kompetenta och engagerade – men större budget, fler resurser och större inflytande är mål som alla administrativa verksamheter naturligt tenderar att sträva efter. Om politiken inte aktivt håller emot kommer byråkratier att jäsa.
Särskilt bör man hålla ögonen på små, specialiserade myndigheter som lockar engagerad arbetskraft från en viss samhällssektor. Att stärka kulturens roll i samhället eller skydda mer natur är naturliga utgångspunkter för den som söker sig till kultur- eller miljövårdsmyndihgeter – men det kan också skapa starka interna drivkrafter att bygga ut verksamheten, bredda uppdraget och större genomslag.
Man ska inte heller underskatta hur svårt det är att dimensionera offentlig verksamhet. Det finns inget naturligt sätt att upprätta en resultaträkning, särskilt när många uppgifter är svåra att uttrycka i ekonomiska termer. Hur ska man exempelvis uppskatta mervärdet av samordning, eller nyttan av en strategi? Och hur kanaliserar man resurser till effektiv användning om det inte finns något tydligt sätt att jämföra olika funktioner?
Samtidigt påverkar andra aktörer förutsättningarna för förvaltningen att växa. Politiker är väl medvetna om möjligheten att få pressklipp och lokal popularitet när de startar en ny myndighet eller bygger ut verksamhet – särskilt på en mindre ort. De har därför tydliga motiv att låta förvaltningen expandera.
Politiker är väl medvetna om möjligheten att få pressklipp och lokal popularitet när de startar en ny myndighet eller bygger ut verksamhet.
Också de svenska fackförbunden – mycket starka i en internationell kontext och särskilt inom det offentliga – driver sina medlemmars intressen och gör inte minst neddragningar politiskt kostsamma. Tillsammans skapar detta en kraftig byråkratisk tillväxtpress.
Ibland påstås det att det skulle vara konkurrensutsättning och valfrihetssystem, inom exempelvis skolan eller omsorgen, som driver på byråkratin – en kritik som bör tas på allvar. Det stämmer att det finns en risk att den administrativa bördan växer med fler upphandlingar och externa leverantörer. Inte minst har det ställt nya krav på juridiska funktioner, vilket exempelvis Riksrevisionen pekat på.
Men man ska samtidigt komma ihåg att själva verksamheten då drivs av någon annan – i regel med större möjligheter till effektiviseringar och konkurrens. Det offentliga kan dra nytta av framgångsrika företag och slipper själv administrativt tunga uppdrag – allt från personalansvar till upphandling av underleverantörer – som vi vet att det privata sköter bättre.
I själva verket var byråkrati, långsamhet och skenande kostnader en av de viktiga motiven att upphandlingar, resultatuppföljning och privata alternativ (det som ibland lite slarvigt kallas New Public Management) infördes i många statliga verksamheter på 90- och 00-talet. Vi kan heller inte se att det skulle vara just myndigheter med ansvar för tillsyn och uppföljning av privata aktörer som sväller mest.
Intressant nog verkar denna inflation inte ha drabbat våra grannländer på samma sätt. I Finland har statsförvaltningen tvärtom minskat under de senaste två decennierna. I Danmark och Norge har ökningen legat ungefär i takt med befolkningsökningen. Mellan 2010 och 2024 ökade till exempel den danska statliga sektorn med 14 procent – att jämföra med mer än det dubbla i Sverige.
Det finns alltså stora möjligheter för politiker som vill hålla emot – och pressa tillbaka – byråkratisvället. Att Sverige inte lyckats med detta är en röd flagga: politiken har bristande kontroll över förvaltningen, och de tydliga prioriteringar som politiken säger sig göra syns inte i den faktiska verksamheten.
Det är också ett demokratiskt problem: myndigheter som i högre utsträckning ägnar sig åt samordning, kommunikation och policyproduktion är svårare att granska och blir i praktiken också en part i det demokratiska samtalet – inte bara en regelstyrd leverantör. Vi får, med Peter Wennblads ord, ett större och mäktigare kansliindustriellt komplex. Självklart ska myndigheter bidra med expertis och underlag. Men regeringen är och förblir den centrala exekutiva makten i Sverige, ansvarig inför riksdagen.
Kritik mot byråkratin har följt borgerliga politiker så länge någon kan minnas. Men siffrorna visar med all önskvärd tydlighet att skepsisen är berättigad. Någon måste också ställa de enkla, vardagliga frågorna.
Vad gör de egentligen i staten efter tre?