Ekonomi Åsikt
Det finns inget naturligt med arbetslöshet
Det framstår allt oftare som om svenska politiker har gett upp och börjat betrakta den höga arbetslösheten som en naturlag. Men inget förhindrar politiken från att genomföra strukturreformer som gör att fler kommer i arbete, skriver Sven-Olov Daunfeldt.
Den första rapport som jag skrev hade titeln ”Kommer den svenska massarbetslösheten att permanentas?” och publicerades i antologin Tretton inlägg om arbetslöshet, utgiven av Arbetarrörelsens Ekonomiska Råd. Rapporten är fortfarande högaktuell, trots att det nästan är 30 år sedan jag skrev den.
När jag började skriva på rapporten befann sig Sverige i slutet av den värsta ekonomiska kris som hade drabbat landet sedan den stora depressionen på 1930-talet. Bruttonationalprodukten hade fallit tre år i rad, statsskulden hade skenat i väg på ett okontrollerbart sätt, internationella valutaspekulanter hade attackerat den svenska kronan och arbetslösheten låg på nivåer som få i Sverige hade upplevt tidigare.
Full sysselsättning var länge ett överordnat mål för politiker i Sverige. Under 1970- och 80-talet pendlade arbetslösheten normalt mellan 2 och 4 procent. Samtidigt som arbetslösheten var låg var sysselsättningsgraden högre än vad den är i dag. De högsta arbetslöshetsnivåerna uppmättes 1983, då arbetslösheten steg till 4,4 procent. Moderaternas partiledare Ulf Adelsohn deklarerade då i riksdagen att detta var ett tydligt bevis för socialdemokratins misslyckade arbetsmarknadspolitik.
1982 chockade Olof Palme och Kjell-Olof Feldt omvärlden genom att devalvera kronan med 16 procent.
Ett återkommande bekymmer under perioden med låg arbetslöshet var att inflationen översteg den i våra konkurrentländer, något som urholkade konkurrenskraften för företagen i Sverige. Regeringen tvingades därför till återkommande devalveringar av den svenska kronan. En av de mest minnesvärda skedde 1982, då Olof Palme och Kjell-Olof Feldt chockade omvärlden (och Sveriges Riksbank ska tilläggas) genom att devalvera kronan med 16 procent.
Men de återkommande devalveringarna var bara tillfälliga lösningar på ett återkommande problem. Den höga inflationen fortsatte att äta upp arbetstagarnas höga nominella löneökningar. Konsekvensen blev att reallönerna inte ökade under nästan två decennier (från 1976 till 1995).
I samband med krisen på 1990-talet skedde en attack mot den svenska kronan. Sverige tvingades då att överge den fasta växelkursen till förmån för en rörlig växelkurs. En låg och stabil inflation blev det primära stabiliseringspolitiska målet. Detta systemskifte byggde på teorin att arbetslösheten på sikt inte kan avvika från sin jämviktsnivå, den så kallade naturliga arbetslösheten.
Teorin om den naturliga arbetslösheten utvecklades av Milton Friedman och Edmund Phelps, även om den senare aldrig kallade den för en ’naturlig’ arbetslöshet. Teorin implicerar att politikerna inte kan låta arbetslösheten överstiga den naturliga arbetslösheten, vilket är den jämviktsnivå där den faktiska inflationen överensstämmer med allmänhetens inflationsförväntningar.
Om politikerna vill uppnå en arbetslöshet som är lägre än den naturliga måste de enligt teorin acceptera en inflation som är högre än vad allmänheten förväntar sig. Men konsekvensen av detta blir att allmänheten reviderar upp sina inflationsförväntningar, vilket innebär att inflationen också blir permanent högre. Enda sättet att få ned inflationen är då att acceptera en arbetslöshet som är högre än den naturliga arbetslösheten.
Policyimplikationen av teorin är att politiker ska sträva efter att etablera ett låginflationsmål och inte falla för frestelsen att pressa arbetslösheten under dess naturliga jämviktsnivå. Senare studier påpekar dock att inte ens detta är tillräckligt eftersom politikerna vill vinna nästa val. Detta innebär att de fortfarande har incitament att pressa ned arbetslösheten under dess naturliga nivå. Allmänheten förstår att politikerna har detta incitament, vilket innebär att de inte kommer att uppfatta ett låginflationsmål som trovärdigt.
Slutsatsen av denna utveckling av teorin är att politikerna, likt Odysseus, bör binda sig vid masten. Det förslag som lanserades var att politikerna kunde göra detta genom att delegera makten över penningpolitiken till en oberoende centralbank – som inte har incitament att skapa överraskningsinflation för att vinna ett val. Det skulle i sin tur skapa trovärdighet för låginflationsmålet och därmed säkerställa att det uppnås. En insikt som banade vägen för en våg av institutionella reformer, där politiker runt om i världen valde att delegera makt från sig själva till centralbanken.
En farhåga i samband med denna omläggning av politiken var att arbetslösheten skulle öka och bestå på en högre nivå. Detta byggde på hypotesen att den naturliga arbetslösheten följer den faktiska arbetslöshetens utveckling. I min första rapport ställde jag frågan om det fanns skäl att vara orolig för en sådan utveckling i Sverige? Mitt svar var: Ja, det finns flera skäl till att vara orolig för att arbetslösheten kommer att bestå på en högre nivå.
För det första innebär en ökad arbetslöshet att fler personer blir långtidsarbetslösa. Över tid förlorar dessa individer färdigheter som är viktiga för att de ska vara anställningsbara.
För det andra tenderar arbetsgivare att använda arbetslöshetens tid som ett negativt urvalskriterium när de anställer, vilket innebär att även produktiva långtidsarbetslösa får problem att komma in på arbetsmarknaden när konjunkturen vänder.
För det tredje tenderar en arbetslöshetskultur att etableras när många är långtidsarbetslösa. Att vara den enda i en vänkrets som är arbetslös är socialt stigmatiserande, men detta är i mindre utsträckning fallet om många bekanta också är arbetslösa. En hög bestående arbetslöshet kan därmed urholka arbetsnormen över tid, vilket också verkar ha skett i Sverige.
***
Förutsägelserna i min första rapport har tyvärr visat sig stämma. I samband 1990-talskrisen ökade arbetslösheten snabbt och blev sedan bestående på en högre nivå. Arbetslösheten tenderar nu att variera mellan 7 och 9 procent; nivåer som var helt otänkbara innan 90-talskrisen. Endast tre EU-länder har i dag en arbetslöshet som är högre än den vi har i Sverige.
Åtgärderna för att minska den höga arbetslösheten i Sverige lyser dock med sin frånvaro. Det är som om politiken har gett upp och accepterat att arbetslösheten inte går att få ned. Den naturliga arbetslösheten betraktas som något som inte kan förändras mer än marginellt, nästan som en naturlag.
Edmund Phelps, som parallellt med Milton Friedman utvecklade teorin om jämviktsarbetslösheten, ville i själva verket aldrig kalla den för en naturlig arbetslöshet. Han menade att detta förde tanken till att jämviktsarbetslösheten var konstant, medan den i själva verket kan påverkas av strukturella politiska reformer, teknologiska framsteg och förändrade normer. Hans slutsats var att: ”this does not mean there is no natural unemployment rate, only that there is nothing natural about it. There never was.”
Den naturliga arbetslösheten betraktas som något som inte kan förändras mer än marginellt, nästan som en naturlag.
Det finns således inget naturligt med en naturlig arbetslöshet. Politiker har möjligheten att minska den genom att genomföra strukturreformer på arbetsmarknaden som gör att fler kommer i arbete.
Det behövs i Sverige reformer som matchar utbildningar med näringslivets behov av arbetskraft, ökar drivkrafterna för studenter att komma ut snabbare på arbetsmarknaden, förbättrar matchningsprocessen mellan arbetslösa och lediga jobb, sänker arbetskraftskostnaden och risken att anställa långtidsarbetslösa, ökar drivkrafterna att gå från bidrag till arbete, höjer kraven på de långtidsarbetslösa och återställer normen att vi alla ska bidra till samhället genom att arbeta och göra rätt för oss.
Att genomföra reformer som leder till att vi får fler i arbete är viktigt för den ekonomiska tillväxten. Den samhällsekonomiska kostnaden av den höga arbetslösheten är omfattande eftersom ekonomisk tillväxt är en direkt funktion av antalet arbetade timmar i ekonomin. Det är också viktigt att få fler i arbete för att bekämpa utanförskap och psykisk ohälsa. Hög bestående arbetslöshet får långtgående konsekvenser för ett samhälle. Barn som inte ser sina föräldrar gå till arbetet på morgonen är mer sannolika att inte själva gå till ett arbete när de blir vuxna. Utanförskapet går i arv.
Det finns inget naturligt med en hög naturlig arbetslöshet. Politiker i Sverige har makten att minska den höga arbetslösheten. Kostnaden av att välja att inte göra detta har visat sig bli mycket hög.