Byråkraternas kamp mot entreprenörerna

Författaren Henrik Tikkanen har definierat en byråkrat som en person som gör skada i osjälviskt syfte. Ett konkret exempel kan hämtas från Haninge 1957:

Hamburgaren lanserades i Sverige 1955 på utställningen H55 i Hel­singborg. Två år senare började Erik Engström på Drive In (senare Vegabaren) i Haninge att sälja hamburgare. Men det fanns en särskild för­teckning från 1948 som angav vad som fick säljas i grillkiosker. På den fanns hamburgare inte med. (Inte heller ketchup, vilket skapade problem när Felix började tillverka den på 1950-talet.) Nu var hälso­vårdsnämnden skyldig att ingripa.

Ordföranden i Österhaninges hälsovårdsnämnd var dock en person utrustad med en god portion sunt bondförnuft, nämligen lantbrukaren Calle Sundelius (C). Eftersom han vägrade att ingripa, kallades han upp till länsstyrelsen för att för­klara sig. Sundelius hävdade då att Drive In sålde tillplattade kött­bullar. Och köttbullar fanns med på förteckningen över tillåtet sorti­ment. Erik Engström kunde fortsätta sälja hamburgare.

Sundelius hävdade då att Drive In sålde tillplattade kött­bullar. Och köttbullar fanns med på förteckningen över tillåtet sorti­ment. Erik Engström kunde fortsätta sälja hamburgare.

Calle Sundelius hade förmågan att överbrygga konflikten mellan de skilda logiker som råder för byråkrater och entreprenörer. Men det är långt ifrån alltid som en sådan förmåga finns. Låt oss titta lite närmare på denna kulturskillnad.

Kulturkrockar

Entreprenörer är experimentellt lagda och räknar med att kunna råka ut för en hel del misslyckanden. I myndighetskulturen finns en stark strävan att undvika misstag, vilket kan leda till att man i tveksamma fall hellre avslår än bifaller en ansökan. Att tillstyrka ett tveksamt projekt kan ju leda till ett uppenbart misslyckande. Men det är svårare att bevisa att en avslagen ansökan skulle ha stoppat något som hade kunnat bli värdefullt. Ingvar Kamprad konstaterade i En möbelhandlares testamente, 1976:

”Felrädsla är byråkratins vagga och all utvecklings fiende. Inget beslut får göra anspråk på att vara det enda rätta. Det är handlingskraften bakom beslutet som avgör dess riktighet. Det måste få vara tillåtet att göra fel. Det är alltid medelmåttan som är negativ, som ägnar tid åt att bevisa att man inte hade fel.”

För entreprenörer är tidsfaktorn normalt kritisk. Byråkratins kvarnar maler ofta långsamt eftersom besluten ska uppfylla en rad formella be­redningskrav och därför att det ska vara möjligt att överpröva besluten. Under senare decennier har det dessutom tillkommit en rad formella krav på strategier och planer inom olika områden, som skapar ytterli­gare trögheter. Även politiska beslut måste ta sin tid eftersom de bör föregås av en öppen debatt.

Det sägs ofta att allt går snabbare i dag än förr. Det är inte riktigt sant. Det tog bara tio år från det att riksdagen 1854 beslutade om att bygga ett statligt stam­banenät till dess att stambanorna mellan Stockholm, Göteborg och Malmö stod klara. Det fanns då inga tidigare erfarenheter av järn­vägsbyggen i Sverige och allt arbete utfördes med handkraft. I dag skulle ett beslut om ett stort järnvägsbygge knappast hinna nå Mark- och miljööverdomstolen på tio år.

Utmärkande för nydanande entreprenörer är att de bygger på idéer som ingen annan har tänkt på. Byråkratin strävar efter enhetlighet och förut­sägbarhet. Detta är viktigt för rättssäkerheten men kan skapa svårigheter för den som vill försöka göra något som lagstiftaren aldrig har tänkt på.

Hamburgerstriden 1957 är ett exempel på en uteslutande reglering, alltså att allt är förbjudet om det inte är uttryckligen tillåtet. Dagens förbud mot insekter som livsmedel är uttryck för samma sak. Detta förbud bygger knappast på någon seriös studie av insektsätandets hälsoeffekter utan bara på att frågan inte tidigare har varit aktuell.

Men det finns också öppna regleringar som innebär att allt är tillåtet om det inte är uttryckligen förbjudet. Ett exempel på det senare är när Olof Stenhammar blev pionjär med optionshandel i Sverige på 1980-talet. Han frågade en jurist om det skulle vara tillåtet. Hon svarade att det inte stod något om aktieoptioner i svensk lag, varför det inte kan vara förbjudet. Det skulle dock visa sig vara lite mer komplicerat än så. Stenhammar konstaterade senare:

”Hade jag vetat vilka besvär och vilket arbete vi skulle be­höva gå igenom för att slutligen lyckas starta marknaden hade jag nog funderat både en och två gånger. För myck­et kunskap om förutsättningarna hade kunnat döda hela detta entreprenörsinitiativ innan det ens startat. Man ska vara lagom informerad.”

En som hade förmågan att hitta öppningar i regelfloran var Jan Stenbeck. Han
har beskrivit sin syn på entreprenörskap i följande kedja:

1. Först har vi en person med en idé.
2. Pengar slår idén. Den som har pengar har möjlighet att göra affärer på idén.
3. Politik slår pengarna. Politiker kan genom lagstiftning hindra vissa affärsidéer.
4. Men – överraskning! – teknologi slår politiken. Genom ny teknik kan gamla politiska regelverk förlora sin verkan.

Stenbeck kom flera gånger att utnyttja ny teknik för att kringgå svensk lagstift­ning. Genom TV-satelliterna kunde han trotsa förbudet mot reklam i TV när han 1987 börja sända TV3 från London. Genom den nya teletekniken kunde han bryta det svenska telemonopolet.

Många regleringar är varken helt uteslutande eller helt öppna, utan lämnar en stor gråzon med utrymme för tolkningar. Byråkratiska hinder för entreprenörer kan då uppstå genom inkompetens eller illvillighet i den lokala tillämpningen. Ett färskt exempel är när Orsa kommun för något år sedan förbjöd ett bageri att marknadsföra sina produkter under beteckningen ”hembakt”. De hade ju bakats i konditoriet, inte i något hem.

Dumhet och maktmissbruk

En dynamisk entreprenör som råkade ut för trilskande byråkrater var läkaren Per Uddén som på 1960-talet i Jämtland började utveckla den motordrivna rullstol som sedermera blev känd under varumärket Permobil. Han var skicklig på PR, tyckte om att provocera och var inte den som drog sig för att ta en fight med trils­kande myndigheter. Uddén blev känd som ”Skriet från vildmarken” och sade bland annat:

”Vi lämnas ensamma i vildmarken för att slåss inte bara mot sjukdomar, utan också mot småpåvar i förvaltningar och organisationer, mot dumhet och maktmissbruk.”

Internationella Engelska Skolans grundare Barbara Bergström har sammanfattat umgänget med skolmyndigheterna på följande sätt:

”Det rör sig om tusentals sidor av korrespondens genom dessa år i massor av ärenden, där den ena sidan har makten att döda den andra, med en enda enkel formulering. Det märkliga är att myndighetssidan har varit besatt av att be­kämpa allt det som gjort Internationella Engelska Skolan bra och framgångsrik som skolorganisation.”

Politiska regleringar av företag ger ofta upphov till tre typer av di­rekta kostnader: Administrativa kostnader för att upprätta, sam­manställa, lagra och skicka information till myndigheter. Materiella kostnader i form av investeringar, produktanpassning etcetera för att anpassa verksamheten till regelverket. Finansiella kostnader i form av skatter och avgifter.

Utöver de direkta kostnaderna har vi indirekta kostnader av olika slag, till exempel att människor eller företag anpassar sig till regle­ringarna på ett sätt som inte är samhällsekonomiskt effektivt. En an­nan indirekt kostnad är de kostnader som uppstår när investeringar försenas på grund av hindrande regler.

Till regleringarnas kostnader hör också olika typer av osynliga kostnader. En sådan kostnad är att ett företag inte kan eller vill expandera på grund av regleringarnas utformning. En annan kostnad är att regleringar kan hämma konkurrensen och därmed minska effektiviteten och utvecklingskraften hos aktörerna på marknaden. Bris­tande konkurrens ökar också möjligheterna för producenterna att exploatera konsumenterna.

Vad man ser och vad man inte ser

Men den verkligt stora kostnaden för olämpliga regelverk är den osynliga kostnad som består i att samhällsnyttiga verksamheter över huvud taget inte kommer till stånd, till exempel därför att en entre­prenör avstår från att försöka starta en verksamhet som han eller hon tror kommer att falla på regelverket eller därför att den verkligen stoppas av en nitisk byråkrati.

Det hade varit fullt möjligt att Erling Persson aldrig hade lyckat lägga grunden till en av världens största konfektionskedjor, H&M. År 1964 öppnades den första utländska butiken i Oslo. Detta mötte stora svårigheter eftersom man då inte fick föra ut valuta ur Sverige utan Riksbankens tillstånd – och där tyckte man inte att lågprisför­säljning av damkläder var någon särskilt bra idé. Persson fick därför hitta en norsk finansiär för att kunna dra igång butiken.

Tio år senare blev H&M börsnoterat. Inför börsintroduktionen uttryck­te börschefen Stig Algott stor skepsis eftersom han ansåg att ett han­delsföretag utan fasta tillgångar inte representerade något beständigt värde. Företaget blev med tiden Stockholmsbörsens högst värderade bolag.

Till regleringarnas kostnader hör också olika typer av osynliga kostnader. En sådan kostnad är att ett företag inte kan eller vill expandera på grund av regleringarnas utformning.

Sverige kunde mycket väl ha haft världens största blomsterkedja, Buketten, grundad av Bengt Nygren i Sundsvall 1960. Den byggde på samma principer som Ikea och H&M, nämligen stor omsättning, låga priser och effektiv logistik.

År 1967 var Buketten Europas största blomsterhandelsföretag och Europas största trädgårdsodlingsföretag. År 1971 startade Buketten verksamhet i Norge och 1978 fick Nygren erbjudande om samarbete med ett amerikanskt företag för att etablera tusen blomsterbutiker i Frankrike och Tyskland. Riksbanken stoppade dock affären varför Bengt Nygren sålde Bukettens svenska verksamhet och emigrerade. Fem år senare gick svenska Buketten i konkurs. Året därpå sålde Ny­gren Buketten i Norge. Han kom sedan att ägna sig åt hotellaffärer i London innan han på 1990-talet övergick till en avkopplande tillvaro i Karibien.

Byggreglerna som hämmade arkitekturen

På grund av de byråkratiska svenska byggreglerna kom Josef Frank aldrig att rita fler villor än fem hyllade villor i Falsterbo på 1930-talet. Av samma anledning beslöt möbelformgivaren och arki­tekten Bruno Mathsson att upphöra med att rita hus 1960, trots att han hade ritat flera uppmärksammade villor och radhus, bland annat i Kosta 1954. Den största samhällsekonomiska kostnaden för den svenska bygglagstiftningen är alla de underbart vackra hus som aldrig ritades av Josef Frank, Bruno Mathsson och andra nyskapande arkitekter.

Det är dock inte bara byråkrater och politiker som gillar regleringar. Den brittiske filosofen Jeremy Bentham gav 1798 uttryck för en något naiv syn på företagare:

”Säkerhet och frihet är allt vad näringslivet begär. Den be­gäran som jordbruket, industrin och handeln riktar till regeringarna är lika anspråkslös och rimlig som den Dio­genes ställde till Alexander: ´Gå undan, så att solen får skina på mig.´”

Företagare är som människor är mest, de ogillar förändringar som är obekväma eller hotande för dem själva. Och om de har möjlighet, så försöker de nog gärna hindra sådana förändringar. Det finns många exempel på att företagare och näringslivsorganisationer har slagit vakt om konkurrenshämmande regleringar som gynnar dem själva. Annars kanske de löser det på egen hand. Adam Smith konstaterade i Nationernas välstånd 1776 att personer inom samma bransch sällan träffades utan att samtalet slutar i en sammansvärjning mot allmän­heten eller i något påhitt för att höja priserna.

Järntrianglarna

Kring komplicerade regelverk bildas ofta så kallade järntrianglar som består av mer eller mindre slutna nätverk med kopplingar till stora och etablerade företag, intresseorganisationer, myndigheter och politiker inom en viss samhällssektor. I stället för att myndigheter och politiker företräder ett övergripande samhällsintresse kommer de, om järntrianglarna får växa sig för starka, att bli representanter för ett särintresse. Vi kan finna sådana järntrianglar i exempelvis jordbruks- och bostadspolitiken.

Det mest pregnanta uttrycket för företagares monopolsträvan formulerades i en fingerad skrivelse, författad av Frédéric Bastiat 1846:

”Till Deputeradekammaren!

Vi är föremål för en olidlig konkurrens från en utländsk medtävlare, som synes ha så överlägsna för­utsättningar för framställning av ljus att han översväm­ma vår hemmamarknad med produkter till pressade priser. Så fort han visar sig, upphör vår försäljning. Alla konsumenter tyr sig till honom.

Denne konkurrent är ingen annan än solen. Vår framställning avser stiftandet av en lag som påbjuder igenbomning av alla fönster, gluggar och springor, ge­nom vilka solens strålar pläga tränga in i våra bostäder till förfång för den lönande tillverkning med vilken vi varit i stånd att gagna landet.

Fabrikanterna av talg- och stearinljus”

I svensk näringslivshistoria finns en hel del exempel på att företag och företagarorganisationer som har slagit vakt om konkurrenshämmande regleringar. Fri etableringsrätt av bokhandlar och fri prissättning på böcker infördes 1970, trots protester från branschorganisationerna. Fria af­färstider infördes 1972, trots motstånd från Köpmannaförbundet. Tidigare fick endast kiosker, bensinstationer och liknande försäljningsställen ha öppet på sönda­gar. Enligt Arbetarskyddsstyrelsen fick de då sälja godis, men inte grönsaker, damstrumpor, men inte herrstrumpor, bitsocker, men inte strösocker, pappers­servetter, men inte tygservetter samt uppvärmda matportioner, men inte djupfrysta.

Företagens egna byråkrater

Näringslivet är inte heller fritt från egna byråkratier. Den brittisk-amerikanske nationalekonomen och nobelpristagaren Ronald Coase har beskrivit företag som planekonomiska öar i mark­nadsekonomins hav. Britten Dennis Robertson hade en roligare for­mulering då han 1928 sade att företag uppträder som ”öar av med­veten makt i detta hav av omedvetet samarbete, likt smörklumpar som stelnar i en hink kärnmjölk”.

Stora företag kan drabbas av precis samma problem med överbyråkratisering som andra stora organisa­tioner. Även om den svenska organisationskulturen – inom närings­livet och på andra håll – ofta är mindre hierarkisk och byråkratisk än i de flesta andra länder så saknas det inte exempel på krångel och byråkrati i svenskt näringsliv.

I svensk näringslivshistoria finns en hel del exempel på att företag och företagarorganisationer som har slagit vakt om konkurrenshämmande regleringar.

”Bandybaronen” Gerard De Geer var en legendarisk ledare för Lesjöfors Bruk i Värmland. Han inledde sin yrkesbana 1915 på Sve­riges största och modernaste järnverk, Domnarvet i Borlänge. Där beräknades med en extremt hög noggrannhet dagligen och helt ma­nuellt koks- och malmåtgången för de olika masugnarna. Detta tids­ödande arbete var helt onödigt, dels därför att resultatet inte hade någon praktisk nytta, dels därför att invägningen av råvarorna skedde med en så grov uppskattning att noggrannheten var helt fiktiv.

Volvo hade under Pehr G. Gyllenhammars tid elva chefsnivåer. Om man antar att en chef i genomsnitt kan styra åtta underlydande perso­ner finns det i en organisationspyramid med elva nivåer plats för tio miljarder människor. Det tyder på att Volvo var något överorganiserat.

Asea-chefen och rationaliseringsexperten Curt Nicolin hävdade att det i alla kontorsorganisationer borde finnas något färre tjänstemän än vad som teoretiskt sätt var optomalt. Då kunde man lättare begränsa tjänstemännens tendenser att ta varandras tid i anspråk och att ständigt finna nya arbetsuppgifter.

Handelsbankens VD Jan Wallander fick myck­et uppmärksamhet då han på 1970-talet avskaffade budgeten som planeringsin­strument i banken eftersom han ansåg att budgetering inte bara var ett slöseri med resurser utan dessutom kunde vara direkt skadlig:

”Att planera för framtiden är inte något vi skall göra en gång om året, då vi gör upp budgeten. Låt oss i stället se verksamheten i företaget som ett ständigt pågående flö­de, vars hastighet och riktning i detta nu det gäller att på­verka. Framtiden skall vi ständigt fundera över, varje dag, varje vecka, och spana efter förändringar och nya möjlig­heter och anpassa oss till dem.”

Finansmannen Gustaf Douglas sade 2016:

”Jag tycker inte om allmänt snack om strategi och blir mycket orolig när tjocka strategipärmar kommer på bordet – problemen i företaget är ofta proportionella med tjockleken på strategipärmarna.”

Mest radikal var dock SAF-ordföranden Ulf Laurin:

”Hälften av alla regleringar för företagen måste bort – det spelar ingen roll vilken halva.”